"Ein guter Beteiligungsprozess hat vier Qualitäten: Er ist frühzeitig, verbindlich, umfassend und ernsthaft."

Impulsvortrag zum Fachgespräch von Senator Andy Grote

Der emanzipierte Bürger – Gestaltungskraft oder Verhinderungsmacht? Hinter dieser Formulierung verbirgt sich die Frage: Welchen Blick haben wir heute, welchen Blick hat gerade die Immobilienwirtschaft auf die Bürgerinnen und Bürger, die Beteiligung einfordern? Und damit geht es natürlich auch um die Frage, wie wir mit unterschiedlichen Interessen und mit Konfliktlagen in unserer Gesellschaft eigentlich umgehen.

Das große öffentliche Interesse der Stadtgesellschaft an der Immobilienwirtschaft und ihr eher kritischer Blick auf sie sind nicht neu. Beides liegt auf der Hand, denn das, was die Immobilienwirtschaft tut, entscheidet mit darüber, wie wir in unseren Städten leben, wie das Stadtbild aussieht, ob der Alltag bezahlbar bleibt, ob sich Mischung oder Segregation einstellt und wie wir unsere Identität wahrnehmen. Man merkt, da besteht eine hohe Gemeinwohlsensibilität und eben nicht automatisch eine hohe Gemeinwohlorientierung. Und je kritischer oder negativer Entwicklungen wahrgenommen werden, je mehr sie mit Verdrängung, Verlust von Identität oder Verlust von Vielfalt verbunden werden, desto stärker ist eben auch der Widerstand gegen sie und desto lauter ist die Forderung nach Beteiligung.

Natürlich repräsentiert nicht jede Bürgerinitiative das Gemeinwohlinteresse. Ganz häufig geht es auch um das schlichte Eigeninteresse einer Minderheit. Aber wenn wir merken, da ist doch eine größere Resonanz, ein größerer Widerstand, ein größerer Wunsch nach Mitsprache, dann stecken in der Regel berechtigte Interessen dahinter. Und diese Interessen finden in den Verfahren, wie wir sie kennen und wie sie gesetzlich festgelegt sind, nicht automatisch Berücksichtigung. Ein guter Bebauungsplan ist viel wert, aber er ist immer ein Stück weit schematisch. Unsere kommunalpolitischen Entscheidungsträger haben eine zentrale Rolle, müssen sich aber auch rückkoppeln und brauchen den Kontakt mit den Menschen, die von einem Vorhaben unmittelbar betroffen sind. Nur so können sie entscheiden, was im Gemeinwohlinteresse liegt und was nicht.

Wenn sich also die Frage stellt, ob Beteiligungswünsche und Beteiligungsverfahren grundsätzlich legitim sind, dann kann die Antwort nur sein: Ja, das sind sie. Es geht um die Interessen derjenigen, die dauerhaft mit den Auswirkungen eines Projektes konfrontiert sind. Und bei aller Anstrengung, die uns diese Verfahren kosten: Es ist zugleich ein enormer Wert, dass es Menschen vor Ort gibt, die bereit sind, an ihnen teilzunehmen. Denn ein Gemeinwesen kann nicht funktionieren, wenn es nur aus ortsungebundenen, urbanen Kosmopoliten und denen, die sich eher abgehängt und an den Rand gedrängt fühlen, besteht. Es muss Menschen geben, die sich interessieren.

Deswegen glaube ich, dass wir gut daran tun, in Beteiligungsprozessen eine große Chance zu sehen: die Chance, Akzeptanz und Legitimität zu gewinnen, aber auch die Chance, die Qualität von Planungen zu erhöhen. Und nicht zuletzt auch die Möglichkeit, gesellschaftliche Konflikte zu lösen oder zumindest zu entschärfen.

Das gilt verstärkt für Orte, die besonders symbolbehaftet und konfliktträchtig sind. Ein solcher symbolhafter Ort mit emotionaler Aufladung war und ist das Paloma-Viertel in Hamburg, am Anfang mehr unter dem Namen „EssoHäuser“ bekannt. Zwei Wohnriegel, darunter ein Gewerbesockel, ein Teil davon die namensgebende Tankstelle, ansonsten vom Live-Music-Club bis zum Western-Klamottenladen alles, was St. Pauli ausmacht. Darunter auch kleine, bezahlbare Wohnungen, die eine wilde Mischung an Menschen beherbergten. Das Ganze Anfang der 60er Jahre gebaut, unansehnlich in allen ästhetischen Kategorien, marode in der Bausubstanz. Die Bayerische Hausbau hat das Areal 2009 gekauft, also vor zehn Jahren.

Es war der Höhepunkt der Anti-Gentrifizierungs-Bewegung, auf St. Pauli kämpfte man um das „Recht auf Stadt“, das Recht auf Identität. Und so dauerte es nicht lange, bis sich Protest gegen den geplanten Abriss regte: Die „Initiative Esso-Häuser“ wurde gegründet. Zu dem Zeitpunkt, das muss man klar sagen, war der Bürger auf St. Pauli eher als Verhinderungsmacht unterwegs.

ZUR PERSON

Andy Grote, Senator für Inneres und Sport der Freien und Hansestadt Hamburg

Andy Grote studierte Rechtswissenschaften an der Universität Hamburg. Im Rahmen seines Rechtsreferendariats absolvierte er verschiedene Stationen in Hamburg und Washington, D.C. und war bis 2012 neben seinen politischen Ämtern auch als selbständiger Rechtsanwalt tätig. Bis 2012 gehörte er der Hamburgischen Bürgerschaft und bis 2008 der Bezirksversammlung Hamburg-Mitte an. 2004 bis 2008 fungierte er als Vorsitzender der SPD-Fraktion in der Bezirksversammlung. 2012 wurde er zum Leiter des Bezirksamts von Hamburg-Mitte gewählt. Seit dem 20. Januar 2016 ist er Senator der Behörde für Inneres und Sport. Das Thema Stadtentwicklung ließ ihn nie ganz los: Bis heute sagt er von sich selbst, er sei ein „Innensenator, in dessen tiefem Inneren ein Stadtentwicklungspolitiker steckt, der ab und zu mal rausmuss“.

Es wurde mit aller Vehemenz für den Erhalt der Häuser gekämpft, diese für völlig unverzichtbar erklärt. Das ist ja häufig so, dass intensiv für etwas gekämpft wird, was ohne jede Bürgerbeteiligung zustande gekommen ist. Und wenn man die Esso-Häuser in einem Beteiligungsverfahren als Neubebauungsvorschlag auf den Tisch gelegt hätte, hätten sie vermutlich keine fünf Minuten überlebt. Aber jetzt hatten sie sich eben mit Leben gefüllt. Sie standen für Kleinteiligkeit, für Vielfalt, dafür, dass im Stadtteil St. Pauli jeder seinen Platz findet, für soziale Mischung, Toleranz, Nachbarschaft und lauter Dinge, deren Verlust man fürchtete. Ein Verlust, den man an anderen Stellen im Stadtteil erlebt hatte und den man irgendwann gleichsetzte mit dem Verlust von Identität, Charakter und Heimat.

Und es gab zunächst keinerlei Zutrauen, dass man diese Qualitäten in eine Neubebauung hinübertransportieren könnte, obwohl das von Anfang an der Anspruch aller Projektbeteiligten war. Der Moment, ab dem es in eine konstruktive Richtung ging, war die durch Baufälligkeit erzwungene Evakuierung. Es war kurz vor Weihnachten 2013. Ich weiß noch, dass wir die Bewohner, die unmittelbar aus den Häusern mussten, auf dem St.-Pauli-Weihnachtsmarkt in einem Zelt untergebracht haben und dann an den Weihnachtsmarktständen erst mal Suppe organisiert haben.

Das Ganze führte am Ende zum Abriss der Häuser, ein Erhalt war nicht mehr möglich. Damit eröffnete sich zugleich die Perspektive, offen darüber nachzudenken, was hier eigentlich entstehen sollte. Da waren wir schon ein gutes Stück mehr in Richtung Gestaltungskraft unterwegs.

Zurück auf die abstrakte Ebene: Wenn wir also sagen, dass Beteiligungsverfahren oder der Wunsch danach grundsätzlich legitim und sinnvoll sind, dann stellt sich natürlich die Frage: Wie sieht denn ein erfolgreiches Beteiligungsverfahren aus? Erfolgreich kann ja nur bedeuten, dass Verfahren und Ergebnis von allen Beteiligten getragen und gemeinsam verantwortet werden. Das setzt einen entsprechenden Nutzen für das Gemeinwohl und natürlich auch eine wirtschaftliche Tragfähigkeit für den Bauherrn voraus – ein Aspekt, der nicht allen Beteiligten gleichermaßen bewusst ist.

Wenn man den Bürger als Gestaltungskraft einbinden will, muss man ihn zu einem Partner in einem gemeinsamen Gestaltungsprozess machen. Dieser sollte meines Erachtens vier Qualitäten haben: Er muss frühzeitig einsetzen, er muss verbindlich sein, er muss umfassend sein und er muss ernsthaft sein.

Frühzeitigkeit erklärt sich mehr oder weniger von selbst. Je weniger Vorgaben es gibt, desto größer ist der Gestaltungsspielraum. Diese Frühzeitigkeit widerstrebt häufig dem Vorhabenträger, der Machbarkeitsüberlegungen anstellen muss, prüfen und kalkulieren muss. Das ist auch notwendig, aber dann sollte man in die Beteiligung einsteigen. Je offener, desto erfolgversprechender.

Zweitens: Verbindlichkeit. Es sind klare Rollenfestlegungen nötig, die bestimmen, wer wofür im gesamten Prozess verantwortlich ist. Und es sind inhaltliche Eckpunkte erforderlich, Leitplanken für das Projekt. Man braucht eine tragfähige Verfahrensverabredung, ein Prozessdesign und einen verbindlichen Zeitplan.

Bei der Rollenverteilung haben wir zum einen den Investor und Bauherrn, zum anderen die Stadtteilseite und schließlich die öffentliche Seite, in der Regel eine Kommunalbehörde. Und auf diesen öffentlichen Player kommt es meistens ganz entscheidend an. Der hat eine starke Steuerungsrolle als Planungs- und Genehmigungsbehörde. Er muss das professionelle Verfahrensmanagement leisten, die Akteure zusammenbringen und zusammenhalten. Er muss moderieren, vermitteln, verhandeln, immer wieder auch ein paar disziplinierende Maßnahmen treffen.

Der Gestaltungsrahmen darf nicht zu eng sein, aber ein paar Grenzen braucht es trotzdem. Im Paloma-Viertel gab es bestimmte Eckpunkte. Wir wussten, über welche Baumasse wir sprechen, über welche Geschossigkeit, über welche Nutzungsverteilung in etwa. Solche Parameter müssen verbindlich sein und von den Beteiligten akzeptiert werden.

Dann die Ernsthaftigkeit. Sie verlangt den Beteiligten vielleicht am meisten ab. Die Investorenseite und die Bürgerseite müssen ernsthaft miteinander arbeiten wollen. Das ist ein kontinuierlicher, extrem arbeitsreicher Prozess. Man muss sich einlassen wollen, man muss gemeinsam Erfolg haben wollen sowie respektvoll und verlässlich miteinander umgehen. Im Idealfall bildet sich ein gewisses Vertrauen im Laufe des Verfahrens heraus, insbesondere, wenn es ein langes Verfahren ist wie im Fall des PalomaViertels.

Die Erwartungen, die sich in solchen Fällen an den Investor richten, sind sehr hoch. Ich erinnere mich noch gut, wie wir 2009 angefangen haben. Es hat seitdem auf allen Seiten viele Veränderungen gegeben, auch in den Funktionen und Zuständigkeiten. Und natürlich im Bewusstsein. Und von Anfang an war klar, dass es kein Spaziergang werden würde. Aber diese Bereitschaft zur Zusammenarbeit hat ganz entscheidend dazu beigetragen, dass die konstruktiven Kräfte sich durchgesetzt haben, dass die Gestalter und nicht die Verhinderer in den Vordergrund getreten sind. Entscheidend war das Konzept der PlanBude.

Unter diesem Label haben Künstler, Architekten und Stadtteilaktive mit sehr unterschiedlichen Qualifikationen ein St.-Pauli-adäquates, eigenes Beteiligungsdesign ausgearbeitet.

Wir als öffentliche Seite haben den Auftrag dazu erteilt und einen gewissen Rahmen abgesteckt. So konnten wir die anfänglichen Gegner und Verhinderer in die Verantwortung nehmen. Sie wollten selbst den Erfolg, denn es war im Kern ihr Verfahren und sie hatten einen erheblichen Konstruktivitätsdruck. Das ist ja das Erfolgsgeheimnis von gelingenden Beteiligungsprozessen, dass man unterscheidet zwischen denen, die wirklich etwas Positives für den Stadtteil erreichen wollen, und denen, die eher grundsätzlich politisch oder gar ideologisch unterwegs sind. Mit Ersteren kann Beteiligung erfolgreich sein, mit Letzteren nicht.

Schließlich: Beteiligung muss umfassend sein. Das heißt, sie muss die bestehenden Spielräume für Mitgestaltung auch wirklich ausschöpfen, sie muss sich intensiv mit allen relevanten Fragestellungen beschäftigen und – das ist vielleicht das Wichtigste – sie muss möglichst vielen Menschen möglichst niedrigschwellig offenstehen. Diese Reichweite, diese Repräsentativität durch eine große Teilnehmerzahl ist entscheidend dafür, dass sich am Ende das Gemeinwohlinteresse und nicht das Interesse einzelner Gruppen im Ergebnis abbildet.

Ich glaube, dass hier auch die größte Qualität des PlanBudenverfahrens liegt: in der unglaublichen Vielzahl von Instrumenten und Möglichkeiten, mit denen über zweitausenddreihundert Beiträge von Menschen für das Projekt eingesammelt wurden. Aus ihnen konnte man dann den St.-Pauli-Code herausdestillieren, eine Essenz, ein Set an Charakteristika und Qualitäten, die man erhalten oder ausbauen wollte, um die Identität des Stadtteils zu stärken. Der St.-PauliCode wurde erfolgreich übersetzt in Texte für Wettbewerbe, in Raumprogramme, Nutzungsmischungen und schließlich in Architektur und in Nutzungsbedingungen. Alles einvernehmlich, wenn auch zum Teil nach sehr intensiven und nicht immer einfachen Verhandlungen.

Jetzt müssen wir noch ins Bauen kommen. Ich bin da optimistisch. Natürlich gibt es immer wieder Hürden. Ich hoffe sehr, dass wir die überwinden können und dass uns der Geist, den wir gefunden haben, bis zum Ende trägt.

Das Paloma-Viertel ist vielleicht das am stärksten durch Beteiligung mitgestaltete privatwirtschaftliche Großprojekt der jüngeren Vergangenheit in Deutschland. Es ist der Beleg dafür, dass wir trotz aller Einzel- und Gruppeninteressen in einer gemeinsamen Verantwortung etwas Gutes zustande bringen können. Es ist auch der Beleg dafür, dass Veränderung nicht automatisch Bedrohung ist, sondern eben auch eine enorme Verbesserung sein kann.

Das Paloma-Viertel hat gute Aussichten, mehr St. Pauli zu sein, als es die EssoHäuser je waren. Und das wäre, glaube ich, ein sehr gutes Signal – besonders, wenn das einem Münchner Unternehmen in Hamburg gelingt.